A captura da política fiscal do Imposto Territorial Rural (ITR): implicações nacionais e evidências em Goiás

Abstract

This thesis presents the results of an investigation into the capture of the tax policy of the Rural Territorial Tax (ITR) in Brazil and Goiás, from its drafting as a law and the institution of normative instructions to its collection, analyzing its relationship with the land structure and tax inequalities. The study starts from the premise that although the ITR has extra-fiscal potential to discourage land concentration and encourage the productive use of land, it has historically been marked by low collection and inefficiency in its redistributive objectives. In order to understand these dynamics, the research articulates the concepts of the capitalist state and fiscal federalism, contextualizing the role of the tax in shaping the Brazilian agrarian space. The analysis shows how neoliberalism - in its dependent and peripheral form - reinforces fiscal injustices and the regressiveness of the tax system. The low collection of ITR, in turn, reveals the limits imposed by Brazil's political economy, marked by a hybrid bourgeoisie, whose land and financial interests intertwine and project themselves into spaces of state power, hindering structural advances in the tax and agrarian fields. The analysis is conducted on two scales. At a national level, the historical evolution of the ITR is examined, showing how the decentralization of the tax and the self-declaration mechanisms favour under-taxation and the maintenance of privileges in the countryside. On a state scale, at the municipal level, the research delves into Goiás, one of the states with the highest tax collection, to empirically demonstrate how the capture of fiscal policy impacts municipal collections, compromising the tax's fiscal and extra-fiscal functions. The methodological procedures included bibliographical research, data collection and the spatialization of information using thematic cartography. Using spatial data from the RFB, INCRA and IBGE, regional disparities in the effectiveness of the ITR are identified, highlighting its limited function as an instrument of fiscal justice. The results indicate that the low collection of ITR is not only a reflection of inefficiencies that reflect territorial inconsistencies, but also of a political-economic structure that benefits large landowners by maintaining the legal and regulatory structure of the tax. This is reflected in the resistance to updating parameters that could improve more efficient collection and stricter control over rural properties, especially unproductive estates. The analysis of the case of Goiás, based on data from 2020 to 2023, shows that municipalities with strong agricultural activity and a high value of agricultural production tend to have higher tax collection, but even so, the amounts collected are disproportionate to the tax potential of the land. The research contributes to the debate on land taxation and the role of the state in regulating the agrarian space, demonstrating that the capture of ITR tax policy by classes and fractions of classes linked to the agribusiness sector reinforces inequalities in the distribution of land and public resources. By highlighting national appearances and empirical evidence in the municipalities of Goiás, the study problematizes the structural limitations of the tax and points to the need for reformulations that could make it a more effective mechanism for social and redistributive justice

Esta tesis presenta los resultados de una investigación sobre la captación de la política tributaria del Impuesto Territorial Rural (ITR) en Brasil y Goiás, desde su elaboración como ley y la institución de instrucciones normativas hasta su recaudación, analizando su relación con la estructura de la tierra y las desigualdades tributarias. El estudio parte de la premisa de que, aunque el ITR tenga potencial extrafiscal para desincentivar la concentración de la tierra e incentivar su uso productivo, históricamente se ha caracterizado por una baja recaudación y por la ineficiencia en sus objetivos redistributivos. Para comprender estas dinámicas, la investigación articula los conceptos de Estado capitalista y federalismo fiscal, contextualizando el papel del impuesto en la configuración del espacio agrario brasileño. El análisis muestra cómo el neoliberalismo - en su forma dependiente y periférica - refuerza las injusticias fiscales y la regresividad del sistema tributario. La baja recaudación del ITR, a su vez, revela los límites impuestos por la economía política brasileña, marcada por una burguesía híbrida cuyos intereses agrarios y financieros se entrecruzan y proyectan en los espacios de poder del Estado, obstaculizando avances estructurales en los campos tributario y agrario. El análisis se realiza a dos escalas. A escala nacional, se examina la evolución histórica del ITR, mostrando cómo la descentralización del impuesto y los mecanismos de autodeclaración favorecen la infraimposición y el mantenimiento de privilegios en el campo. A escala estatal, en el ámbito municipal, la investigación se adentra en Goiás, uno de los estados con mayor recaudación tributaria, para demostrar empíricamente cómo la captura de la política fiscal impacta en la recaudación municipal, poniendo en riesgo las funciones fiscal y extrafiscal del impuesto. Los procedimientos metodológicos incluyeron la investigación bibliográfica, la recogida de datos y la espacialización de la información mediante cartografía temática. Utilizando datos espaciales de la RFB, del INCRA y del IBGE, se identifican disparidades regionales en la eficacia del ITR, destacando su limitada función como instrumento de justicia fiscal. Los resultados indican que la baja recaudación del ITR no es sólo un reflejo de ineficiencias que reflejan inconsistencias territoriales, sino también de una estructura político-económica que beneficia a los grandes terratenientes manteniendo la estructura legal y reglamentaria del impuesto. El análisis del caso de Goiás a partir de datos de 2020 a 2023 muestra que los municipios con una fuerte actividad agrícola y un alto valor de la producción agrícola tienden a tener una mayor recaudación de impuestos, pero aun así, las cantidades recaudadas son desproporcionadas en relación con el potencial fiscal de la tierra. La investigación contribuye al debate sobre la tributación de la tierra y el papel del Estado en la regulación del espacio agrario, demostrando que la captura de la política tributaria del ITR por clases y fracciones de clases vinculadas al sector del agronegocio refuerza las desigualdades en la distribución de la tierra y de los recursos públicos. Al destacar las apariencias nacionales y las evidencias empíricas en los municipios de Goiás, el estudio problematiza las limitaciones estructurales del impuesto y señala la necesidad de reformulaciones que puedan convertirlo en un mecanismo más eficaz de justicia social y redistributiva